编者按：2020年是国家经济社会发展“十三五”发展规划的收官之年，新的一个五年计划就要启动了，为了做好重庆市“十四五”文化和旅游发展规划，去年底以来重庆市文化和旅游研究院做了大量的前期研究工作，就一些主要问题和相关规划进行了探讨。当然这些研究也只是初步的，还有大量工作需要去做。甚至还有一些不准确、不深刻、不周全的地方。今发布出来，既是供大家参考，更是听取意见。

重庆市“十四五”文化和旅游公共服务体系建设的初步思考

魏锦 陶宇 重庆市文化和旅游研究院

“文化是旅游的灵魂，旅游是文化的重要载体。”早在2009年，文化部、国家旅游局就共同出台了《关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》并提出了上述论断。2018年，文化部、国家旅游局合并为“文化和旅游部”，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展成为当前党和国家的重要建设方针和时代趋势。“十四五”时期，文化和旅游融合发展必将打开新的局面，如何高品质、高效能地提供文化和旅游公共服务，成为“十四五”规划必须认真思考的重要问题。

一、 对文化和旅游公共服务体系的界定

文化和旅游具有天然的共通之处——二者都是人民美好生活需要的重要组成部分，二者都具有空间和时间两重属性。随着人民文化生活质量的提升和旅游需求不断升级，文化和旅游的粘合度越来越高。因此，文化和旅游融合发展既是时代趋势，也具有充分的前提和基础。而文化和旅游应当怎样融合，则取决于对文化和旅游之间的异同的准确把握，特别是两者在属性、载体、表现形态等方面的诸多区别。当前对文化和旅游融合的讨论多是从产业融合入手，文旅产业已成为一个新词热词，这是由于当前文化产业和旅游产业的内容重合度在提高。而从国家治理与政府职能角度来看，建立完善满足人民群众美好生活需求、与高品质发展相适的文化和旅游公共服务体系，同样是文化和旅游融合发展的重要内容。

我国公共文化服务和旅游公共服务在定义、标准、服务对象等方面都有所区别。《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定：公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。目前，公共文化服务的内涵和外延相对清晰，已建立起我国公共文化服务法律制度与基本公共文化服务标准，基本公共文化服务标准指标体系处于不断完善过程中。旅游公共服务的概念首次在国家纲领性文件中出现是在《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》，该规划提出：政府和其他社会组织、经济组织为满足海内外游客的公共需求所提供的基础性、公益性的旅游产品与服务，强调基础性和公益性的特征。《“十三五”全国旅游公共服务规划》则进一步提供了一个内容、项目和重点工程明晰的旅游公共服务体系。

从公共文化服务和旅游公共服务的具体内容上来看，二者有区别、有不同，也有联系、有交集。比如，公共服务基础设施、公共信息服务、全域旅游环境中的文体活动等，两者就有很大的相互借力、融合发展、互促共赢的空间。也有些方面，如旅游公共服务中的厕所革命、基本公共文化内容供给等则有其相对独立性。

文化和旅游公共服务体系是一个对应当前以及未来文化和旅游融合发展的新的体系。这个体系的提出是为了综合统筹、优化资源配置，最大限度利用和节约资源、最大程度提高文化和旅游公共服务效能和覆盖范围，为文旅融合拓展全新空间，发挥更大作用。但也应注意，文化和旅游公共服务体系绝非要将公共文化服务和旅游公共服务两者完全合二为一。当前，应结合现实需要和发展阶段，实事求是，逐步明确哪些领域适宜融合，哪些领域应各自发展，既强调行政机构和组织管理的统一性，也尊重行业发展和各自规律的差异性，按照“宜融则融、能融尽融，以文促旅、以旅彰文”的理念，才可能建立起满足人民群众美好生活需求、与高品质发展相适的文化和旅游公共服务体系。

二、文化和旅游公共服务体系建设的环境与基础

（一）发达国家文化和旅游公共服务实践与经验

从大多数发达国家的文化和旅游业发展现状来看，公共服务呈现出以下两个趋势：一是公共文化服务体系总体的社会化程度较高，形成了以美国为代表的社会力量主导，以英国为代表的“政府统筹+社会力量主导管理”和以法国、日本为代表的政府引导加多层多元参与的几种代表性公共文化服务体系社会化建设模式。二是对旅游的管理更注重发挥其公共属性而非市场属性，这是因为市场的发展程度已足以满足旅游市场消费需求，而国家的公共服务、公共产品水平的发展程度也不再成为制约旅游业发展的瓶颈，则此时国家管理旅游业的重心放在了如何让旅游更好地服务于全民的社会文化生活。因此，即使公共文化服务体系与旅游公共服务体系仍然保持相对独立的运行状态，但无论是从公共服务的管理模式、服务范围还是项目产品设计上都为文旅融合创造了有利条件，相应的创新实践也较多。例如，在英国，公共文化设施与旅游公共设施之间的边界在不断被模糊：博物馆、美术馆、剧院、运动场所等不再局限于其原本的功能，被赋予了多重“身份”，多重使用和社会服务功能。在开放时间内，美术馆为市民提供视觉艺术享受、提供文化艺术教育，而法定开放时间以外的部分，它会变成市民休闲娱乐、聚会的场所，在其内部开放有酒吧、餐厅、购物的空间。这种跨界性的尝试，使得这些公共文化场所又成为了新晋旅游目的地，本地居民的文化娱乐需求与外地游客的游览需求同时同地得到了满足。

（二）我国文旅融合发展对公共服务体系建设提出新要求

我国旅游业发展已经进入新的阶段。“旅游的文化性”和“文化的旅游化”同时得到极大彰显。文化成为吸引旅游者前往某地和再次前往的真正原因；“旅游是不同国家、不同文化交流互鉴的重要渠道。”在文旅融合的大背景下， 随着人民群众的文化和旅游消费向个性化、多样化、享受型消费升级，文化和旅游实际供给总量不足、供给结构不合理、供给质量不高等问题日益突出。相应地公共服务供给层面则体现为基础设施建设、基本文化服务、公共信息服务、旅游安全保障等方面还存在滞后性、不均等性。因此，建设文化和旅游公共服务体系，是我国文旅融合发展的必然要求，是从制度创新和国家治理层面为保障人民生活更加美好和实现高质量发展提出的解决方案。

当前中央有关部委已先后出台涉及文化和旅游公共服务的多项政策。如2017年由国家发展改革委、文化部、国家旅游局等中央8 个部委联合印发的《“十三五”时期文化旅游提升工程实施方案》， 2018年国务院办公厅印发《关于促进全域旅游的指导意见》，2019 年由国家发展改革委等中央18个部委联合印发的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》， 2019 年8 月，由国务院办公厅发布的《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》，等等。上述政策的出台与实施，都为推动建立文化和旅游公共服务体系奠定了制度根基。

（三）重庆市文旅发展现状与重庆市文化和旅游公共服务体系建设的必要性

近年来，重庆市文化和旅游发展都取得了丰硕的成果。其中旅游业更是发展迅速。立足温泉、峡谷、民俗、美食等旅游资源，不断完善旅游产业规划、持续加大投入，力推“旅游+”提档升级，加上以短视频为代表的互联网平台传播推广，重庆已成为热门旅游城市。2018年重庆接待游客人次居全国第一，在全球旅游增长最快的10个城市排名中位居榜首，带有独特地域色彩的旅游资源和文化底蕴正受到越来越多的游客的追捧。

（重庆洪崖洞民俗风貌区。据报道，2019年仅国庆放假首日，重庆解放碑区域人流量就达到40万人次，洪崖洞游客接待量达到14万人次。重庆市公安局、市文化旅游委发布“温馨提示”，请广大市民错峰出行，把更多空间留给外地游客。 重庆市文化和旅游发展委员会 供图）

随着这种效应的持续火热，大批游客涌入使得重庆的旅游接待力面临挑战，旅游发展现存的问题也逐一浮现：城市公共交通的畅行与便捷度均有待提升；旅游设施不够完善、开发层次不够；更重要的是，尽管游客接待量位于全国前列，旅游人均消费却仅排在中等水平。在如何让“网红”之地“长红”下去的课题下，不仅要提高旅游公共服务水平，以解燃眉之急，更要改变当前大多数游玩方式仍停留在观光层面、消费附加值较低的旅游产品的局面，以文化作为旅游的“文本”，去带动旅游提质升级。此外，一座真正具有旅游吸引力的城市还应当由本地居民与外地游客共享，而非形成一种本地居民的生活场景、方式、空间与外地游客割裂的局面。因此不论是从通过文旅融合推动转型升级，还是发展全域旅游的角度，重庆市建设文化和旅游公共服务体系都是发展文化和旅游的题中应有之义。

三、对文化和旅游公共服务体系建设目标与原则的思考

（一）建设目标

巩固基本公共服务标准化、均等化根基。完善重庆市文化和旅游公共服务保障标准、技术标准、评价标准体系；提升文化和旅游公共设施建设覆盖率；加大文化和旅游公共服务资源配置向主城以外人口集聚地和游客集中区域倾斜力度。

提升文化和旅游公共服务智慧化、品质化水平。加强文化和旅游信息资源共建共享,建设云环境下的文化和旅游公共智能服务系统，提高基层文化和旅游公共设施数字化服务水平。文化和旅游公共设施布局合理，互联互通，公共服务内容和手段更加丰富，服务质量显著提升。

彰显文化和旅游治理体制化、法治化效能。文化和旅游公共服务体制机制进一步完善、法律保障体系进一步完备；规范政府公共服务履职行为；推动各类文化和旅游公共服务机构完善治理结构；确保公众的知情权、参与权、监督权。

（二）基本原则

政府主导——发挥政府在提供公共产品、促进基本公共服务均等化、保障不同群体文化和旅游权益等方面的主导理念和引导作用。树立成本和服务意识，强调存量资源的优化整合，加快补齐各项服务短板，提升服务普惠性、覆盖性、人性化和可及性。

社会参与——鼓励和支持社会力量参与文化和旅游公共服务体系建设，完善政府向社会力量购买公共服务机制，推广运用政府和社会资本合作等模式，促进文化和旅游公共服务提供主体和提供方式多元化。

文旅融合——从资源配置、公共管理和空间规划角度，统一配置文化和旅游资源，对各级各类公共文化设施和旅游公共设施的使用状况、未来布局进行系统研究和合理布局。

主客共享——以满足人民群众美好生活需要为出发点，坚持居民与游客共享文化旅游公共服务与公共资源，提高居民与游客对重庆文化旅游的参与度和获得感。

（位于重庆市涪陵区大木乡的4A级景区、重庆市乡村文化乐园“大木花谷·林下花园景区”面向本地居民免费开放。 陈莉 摄）

四、文化和旅游公共服务体系建设的路径探索

（一）建立文化和旅游公共服务综合协调机制

加强对文化和旅游公共服务的统筹协调，推动实现共建共享。统筹公共服务设施建设管理，探索建设、改造一批文化和旅游综合服务设施，推动公共文化设施和旅游公共设施同标准规划、建设、管理。统筹公共服务机构功能设置，在旅游公共服务设施修建、改造中增加文化内涵、彰显地方特色；用公共文化机构平台，加大文明旅游宣传力度。统筹公共服务资源配置，推动公共服务进旅游景区、旅游度假区，构建主客共享的文化和旅游新空间，在游客聚集区积极引入影院、剧场、书店等文化设施，统筹实施一批文化和旅游服务惠民项目。

（2019年12月28日，重庆市第二届冰雪运动暨2019重庆市冬季旅游活动在丰都县举行启动仪式。全市各区县共推出200余项冬季文化旅游主题活动, 呈现出民俗节庆活动精彩纷呈、区县特色明显、惠民政策力度大、旅游线路种类多、文体旅融合亮点突出等特点。 重庆市文化和旅游发展委员会 供图）

（二）建立文化和旅游公共服务标准体系

在现有基础上，根据国家指导标准与行业标准，制定、完善重庆市文化和旅游公共服务标准体系，包括文化和旅游公共服务保障标准、技术标准、评价标准，以及绩效评估制度和指标体系等。逐步形成既有基本共性又有文化、旅游行业个性的标准体系。同时，建立动态调整机制，根据经济社会的发展变化，适时调整提高具体指标；加强实际调研，加大文化和旅游公共服务资源配置向主城以外人口集聚地和游客集中区域倾斜力度。做好特殊人群的基本文化和旅游权益保障。

（三）合理规划建设各类文化和旅游公共设施

结合居民区和旅游区的分布，同时考虑当地人口规模和游客流量，按照合理配置、规模适当、功能集合的原则，合理规划建设一批文化和旅游基本公共设施。以国家级全域旅游示范区为抓手，率先建立覆盖全面、功能完整的区域文化和旅游基本公共设施体系。公共文化服务设施嵌入旅游景区、线路、住地、交通服务区域等；基层综合性文化服务中心和乡村旅游服务中心融合；推进重大文化设施建设,串联标志性文化设施，打造旅游路径。加强公共文化设施的资源整合、互联互通、采取新建、改建、扩建、合建、租赁、综合利用已有公共设施等多种方式，形成场馆服务、流动服务、网络服务、数字服务等相互结合的文化和旅游公共服务设施网络，形成便利可及的文化和旅游公共服务圈。

（四）提升文化和旅游公共服务智慧化、专业化水平

建立健全信息、人才、资金、技术、知识产权等文化和旅游公共信息服务平台，完善公共信息服务数据资源共享和分级管理机制。按照国家公共数字文化建设标准与旅游信息服务标准，依托公共图书馆、游客服务中心等，开展文化和旅游公共信息服务。按照公共数字文化工程的功能定位和统一的技术标准，合理规划增量资源建设内容，围绕全民阅读、全民艺术普及、中华优秀文化数字化、文化精准扶贫、旅游等主题，开展公共数字文化资源建设，丰富适用于移动互联网传播的资源类型，优化资源结构，提升资源质量。各区县政府应当加强本区域的文化和旅游公共设施的数字化和网络化建设，实现数字化、信息化服务全覆盖。

（2019年8月27日，首届中国(重庆)智慧文旅高峰论坛成功举办。论坛期间发布了《2019重庆智慧旅游蓝皮书》，同时西部智慧文旅产业联盟宣告成立，向与会嘉宾展示文旅产业的智慧碰撞。黄亚玲 摄）

（五）以优秀传统文化丰富文化和旅游公共服务内容

合理规划和利用历史街区、民宅村落、闲置厂房等兴办公共文化项目。推动群众艺术馆、国有剧场等文化机构开展传统文化与艺术普及教育。鼓励博物馆、美术馆、非遗传习场所、传统民俗文化活动场所等向公众提供公益性文化服务，并与研学旅行、文化旅行相融合。依托传统节庆开展文艺汇演、戏曲传承等公益文化活动，打造群众性文化活动品牌，营造城市文化氛围，提升城市品位与文化吸引力，形成本地居民与外地游客同游同乐、美美与共的局面。

（2019·第八届中国乌江苗族踩花山节暨中国·彭水水上运动大赛于2019年5月12日开幕。围绕“欣赏水上运动·体验民族风情”的主题，彭水县策划了2大类19大项30个子活动，万人同唱“娇阿依”，感受世界苗乡的魅力。 重庆市文化和旅游发展委员会 供图）

（六）加强文化和旅游公共服务与多业态互动

在做好基本文化和旅游公共服务的基础上，健全并提升旅游公共服务体系，完善厕所、停车场、旅游集散中心、咨询服务中心、智慧旅游平台、安全救援、自驾游、自助游等设施。依据重庆市文化旅游产业业态，做好精准公共服务与设施配套。如持之以恒推进“厕所革命”，重点推进乡村旅游、农家乐厕所整体改造；顺应自助游、自驾游发展趋势，优化交通体系，重点提高旅游景区可进入性，鼓励在国省干线公路和通景区公路沿线增设观景台、自驾车房车营地和公路服务区等设施；配合城市深度游趋势，大力推进滨江步道、山城步道以及城市人文旅游路线等旅游线路上的文化、休闲服务设施建设。